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MPA学员苏州毕业实习后感之八

发布时间:2004-06-28     点击数:17770     发布作者:MPA中心
中新苏州工业园区公务员管理制度研究

2001级集中班 操乐玲

中新苏州工业园区是中国与新加坡合作建立的一个国家级工业园区,其管理的特点是借鉴与运用新加坡的管理经验与管理制度,经过十年来的发展,实践证明这是一个成功的尝试。本文将对中新苏州工业园区的公务员管理制度进行研究,在介绍新加坡公务员管理制度的基础上,分析与研究了园区如何学习与借鉴新加坡经验,并结合中国国情和具体实际所进行的制度创新。此项研究将有利于探索中国的园区如何学习与借鉴他国先进经验并进行创新的方法与路径。

一、新加坡公务员管理制度的主要内容
新加坡是一个小国、岛国,文化多元,资源匮乏,但区位优越。现有人口400多万(2002年6月统计数字)。国土总面积为680平方公里,约相当于南京市辖区面积的十分之一,是名副其实的弹丸之国。
新加坡经过近40年的发展,在经济建设和社会发展领域取得了举世瞩目的骄人业绩。从1965年至1995年30年间,新加坡年均9%的经济增长率,创造了“新加坡”奇迹,曾被称为亚洲“四小龙”之一。新加坡除了在经济建设方面取得了不俗业绩外,在社会协调发展等诸多领域同样表现出色,成绩卓著。
新加坡的公务员制度脱胎于英国的文官制度,但在发展过程中,根据本国国情,形成了自己的特色,表现为严格、细密、全面、高效。这一特色体现在公务员的录用、管理、监督、培训等各方面。

1、制定一套公开、完整的公务员录用程序
首先,政府各部门根据本部门工作需要制定录用计划,逐级上报,由政府公共服务委员会发布招聘公告。其次,在录用过程中,一般不进行笔试,而主要依据应聘者的学历和在校时的学习成绩,但应聘者必须通过面试,当场回答各种问题。录用后第一步要进行心理测验,以了解应聘者的基本素质及潜在能力。第二步进行试用考察,期限为两年,把试用者放到不同岗位进行实践和评估,并要求试用者每过六个月提出一份工作报告。若两年内没有工作成效,则被取消资格,若考核合格,则正式成为公务员。在录用公务员时还要查阅应聘者在学校学习期间在人际关系、社会服务方面所获得的导师评语,以了解应聘者在与他人合作和为社会服务方面所持的态度。
从上述录用程序可以看出,新加坡在录用公务员时对笔试是不重视的,所看重的是综合素质和未来发展潜力以及与人合作为社会服务的态度。因此,在录用过程中,特别看重面试和试用考察。这一点与我国目前在录用公务员工作中的做法显然有很大不同。
新加坡政府在公务员队伍建设方面非常具有前瞻性。为了吸引更多优秀人才进入公务员队伍,政府在大学里设立了各种名目的奖学金,如“总统奖学金”、“武装部队奖学金”等,把这些奖学金授予表现优秀的学生,帮助其完成学业。条件是毕业后当公务员,为社会服务若干年后才得离开。这样就把录用公务员的时间和程序都大大向前延伸了。

2、设立专门的管理机构,制定完善的管理制度
管理公务员的机构有两个:公共服务委员会和公共服务署。前者是由总统直接管理的独立机构,由有成就的商界人士、金融界人士、教授、医生等组成,这样实际上是由公务员的服务对象的代表来管理公务员,不仅保证了公务员的服务水平,实际上也是一种面对面的监督,同时还避免了在公务员管理方面夹杂政治因素。委员会下设秘书处,由秘书长领导,其主要职责是负责各机关公务员的编制、任用、晋升、调迁、免职及采取惩处行动。后者隶属于财政部,其主要职责是负责发布有关公务员的指示,负责制定人事发展政策,行政管理官员和法定机构中高级官员的管理,负责安排公务员的工资福利待遇,研究私营企业和法定机构工资福利情况和发展动向等。
新加坡政府在公务员制度建设方面,制定了一整套严密、详细、具体的条例。从公务员的录用、晋升、调动到公务员的工资、待遇、休假、退休以及对公务员的考核、培训等都作了细致具体的规定。凡有关公务员的问题,都从有关条例中找到答案。

3、提供优厚的福利待遇
由于新加坡经济发达,一般收入较高,公务员职业在社会上吸引力不强。为了吸引优秀人才,新加坡政府采取了如下措施:A、提高公务员的工资;B、确保公务员的晋升较快;C、重视公务员的进修、培训;D、享有定期休假,退休后享受养老金;E、提高福利待遇。
新加坡公务员的总体工资水平比社会平均工资水平高了很多。为了吸引优秀人才加入公共服务部门或从政,政府采取了将部长和高级公务员的薪金与私人企业界挂钩的做法。由公共服务署研究私人企业界的工资水平,并据此制定部长和高级公务员的工资标准,不过这一标准也只是达到私人企业界工资标准的三分之二以上。而一般公务员的工资水平则大大超过社会平均工资水平。
新加坡公务员在医疗、住房等方面享有优厚的福利。所有公务员和男性公务员的眷属在政府医院或诊疗所治疗免付医疗费,而住院治疗的病房费,公务员本身只须付相当于公众人士所付的20%,男性公务员的眷属只须付相当于公众人士所付的50%。政府以成本价向公务员出售住房,公务员在购买住房时享有优惠的贷款。另外,公务员退休后即可享受高额的养老金,使其生活宽裕,衣食无忧。
由于新加坡对公务员给予了优厚的待遇,再加上对公务员的录用、晋升都进行严格、公正的考核,又重视公务员的进修与培训,因此保证了公务员队伍的高素质、高品位、高效率。

4、制定了严格的法律法规和监督制度
新加坡的公务员置身于严格的法律和纪律的监督之下。如公务员一旦触犯《防止贪污法》,哪怕只是贪污了一元钱,也被认为是严重罪行,会被定罪并处以刑罚。公务员即使只有犯罪意图而尚未实施,一旦被证实,也要受到惩罚。公务员纪律规定,公务员不得参与赌博,不得向与本身职务有关的人借钱,不得从事任何商业活动等。在新加坡公务员一旦被定罪,今后将不得再从事公共服务,其巨额养老金也将被取消,这样使得公务员的腐败成本显得非常高。
新加坡政府除严格执行《防止贪污法》外,对公务员的监督制度也十分完整周密。其监督机制包括纵向和横向两个方面。纵向包括两个层次:A、公共服务委员会。它有权对公务员的抗命、工作过失等进行调查,提出处理意见,直到除名。B、贪污调查局。该局直接向总理负责,拥有广泛的权力,如可以在不使用逮捕令的情况进行逮捕。横向的监督机制也有两个方面:一是政府专门设有公众对话机构,公众对公务员的服务有意见时,可向这个机构反映。二是新闻媒休对公务员的不当行为,可以进行揭露和抨击,形成强大的社会舆论。对公务员的多层次、多角度的监督机制,保证了权力监控的有效性,使得新加坡公务员队伍的腐败现象得到了有效遏制,保证了公务员队伍的廉洁。据2002年8月国际非政府组织公布对102个国家和地区的廉政调查中,新加坡排名第五位,成为公认的将腐败抑制在最低限度的国家之一。
正因为新加坡有着这样一套行之有效而又独具特色的公务员制度,所以能够造就一支廉洁奉公、高效务实的公务员队伍,保证了政府施政方针的有效贯彻实施,有力地推动了社会的进步,促进了新加坡的繁荣。

二、苏州工业园区公务员管理制度的主要内容
苏州工业园是中新两国政府间的重大合作项目,开创了中外经济技术合作的新形式。94年正式起动,合作区面积达70平方公里。经过十年的发展,苏州工业园区各方面取得了辉煌成绩。正如吴仪在会见新加坡副总理李显龙时所说:“苏州工业园区10年建设取得了很好的成绩,已成为中国国家级开发区中发展最快、投资环境最好、竞争力最强的开发区之一。”
在短短十年间园区取得了翻天覆地的变化,形成了园区“三优”即优美环境、优质服务、优秀人才的品牌,这与园区结合中国国情有选择地借鉴新加坡在城市规划、经济建设与发展、公共行政管理等方面的成功经验分不开的。
下面将重点介绍园区是如何借鉴新加坡公务员管理经验,结合园区实际,建设一支廉洁高效的公务员队伍的。

1、建立一个公开招聘、择优录用、合理流动、人尽其才的管理体制
公务员素质的好坏将直接关系到园区政策的贯彻执行,关系到能否提供高效、优质的服务。园区公务员有两个来源,一是政府选派一批经验丰富、精明强干、作风正派的干部和业务骨干充实到关键领导岗位,二是从全国各地公开招聘的高素质的人员充实公务员队伍。
园区从建园起就广开门路,建立优秀人才的引入机制,实行从全国各地公开招聘的考试选拔制度,打破地方保护主义的束缚。按照“公开、公正、公平”的原则,通过“上门求才、发函揽才、公开选才”等措施,在全国范围内录用工作人员。
每一个想进入园区工作的人员都必须经过资格审核、理论考试、部门面试、心理测试、体检等5道程序。全部合格者才有机会进入园区工作,试用期半年,经试用合格后才能成为正式公务员。通过这种方式园区从全国各地选拔了200多名工作人员,这些人员年轻化、专业化水平都很高,大学本科学历以上的占90%,外语水平达到一定水平,保证了公务员的整体素质。
在对干部的任用方面,实行“干部能上能下、人员能进能出、考核末位淘汰制”的动态管理方法,将一批业务好、能力强、觉悟好的人员充实到服务第一线,委以重任。对副局长以下的行政职务全部实行聘用制,并制定明确的岗位职务目标和职责。
在对公务员考核方面,借鉴新加破考评公务员评分排序的办法,实行一年一度公正透明的考核制。从“德、能、勤、绩”四个方面进行考核,对连续两年考核排在末位且考核不合格的员工进行淘汰。
由于园区开发是一项富有创造性的工作,公务员随时都能遇到各种新问题,因此园区非常重视对公务员的培训,努力造就一支“业务熟练、政治过硬、作风优良”的复合型人才。十年来园区积极拓展渠道,建立了完善的培训机制。上岗前进行有关知识的培训;请中新双方专家和有经验的管理人员就地培训干部;新方选派有经验的管理人员参与园区开发和管理,通过工作传授经验;选派有经验的管理工作人员和优秀专业人才分期分批到新加坡培训,到目前为,已选派88批1326人次赴新加坡学习。通过培训,提高了公务员各方面的素质,适应了园区经济发展的需要。
为留住人才,园区为公务员创造了很好的发展空间,提供各种培训机会,分配富有挑战性的工作。加大绩效考核力度,对优秀的人才实行重奖等。
通过上述管理模式,保证了公务员的素质,强化了公务员的激励和处罚力度,稳定了公务员队伍,为园区健康发展提供了人力资源的保障。

2、提高公务员待遇,吸引优秀人才到园区政府工作
好的政府需要有好的人才。为吸引人才到园区工作,在国家政策充许的范围内适当提高园区公务员的待遇,园区公务员的收入是苏州市同类公务员收入的1.5倍。同时,在整个管委会实行目标管理奖,年初设立目标,年末按年初目标执行情况相应给予目标管理奖,对有特殊贡献的人员,还设立重奖和嘉奖。园区公务员最低收入都在7-8万元上。待遇虽然不是吸引人才的唯一的要素,但在目前中国整体收入水平不高的情况下仍然是吸引人才的一个重要方面。

3、建立完善的防腐倡廉机制,保障公务员队伍的廉洁高效
这主要表现在以下两个方面:
第一,创新管理模式,实行政企分开,转变政府职能,从机制上防止公务员以权谋私。苏州工业园从建园起就采取了新的管理模式:政企分开,行政主体和开发主体分离的管理模式。根据中新双方协议,园区管委会拥有依法行政,对园区开发建设进行宏观指导的权利,但不能直接参与园区具体的经济活动。园区的基础设施建设、招商等具体开发工作主要由中新合资的苏州工业园区开发有限公司责,完全按照国际惯例和市场规则运作,高级管理工作人员一般任职3年便更换,消除个人权力过大的可能。由于管委会与园区企业没有隶属关系,从职能上减少了腐败。
第二,规范与健全各项制度,用合理的制度来约束人的行为。在园区的行政管理的各个领域,都建立了相应的廉政规范,并把他们具体化和明细化,便于操作,有效地防止个人和部门滥用职权、徇私舞弊现象的发生。如“一站式”服务中心将原来由各部门的审批权力集中,将审批程序透明化、制度化,符合条件的企业,必须在最短的时间内办完所有手续,并实行首问制,提高了办事效率,从制度上避免了利用职权谋私的可能性。对外公务往来的礼品实行上交登记管理,任何宴请都要经过上一级批准,并按重要程度安排不同的标准等。其次对一些重点部门或领域有针对性地制定规范加以约束。如园区实行预算外、预算内资金统一管理,各政府机构没有独立的财政权,用钱的部门不管钱。在选人用人方面,实行聘用制和公开招聘制,杜绝了“走后门、打招呼、跑官买官”的现象。在年度考核上,把干部的勤政廉政作为一项重要的考核指标。将公务员的收入明晰化,降低政府运作的隐性成本。由于健全了各种廉政规范,从制度上防止了各种腐败现象的发生,保证了政府的廉洁高效,树立了良好的政府形象。

4、借鉴新加坡“亲商”理念,培育公务员的服务意识
园区政府注重在公务员中加强引导,培育现代政府观念,强调公务员要代表公共利益,履行为纳税人服务的义务,树立为投资者服务的观念,即亲商意识。
为切实做到理解投资者,帮助投资者,为投资者利益服务,园区各政府机关纷纷采取措施,以推行社会服务承诺制和违诺处罚和顾客投诉机制,如行政审批时间一般不超过3个工作日,最长不超过7个工作日;区内公用事业设施故障处理不超过24小时。同时为创造一个良好的经济发展环境,园区还把名目繁多的各项行政性收费进行压缩、简化、归并成8项,对各种服务性收费严格规定了项目和标准,向投资者承诺不再增加新的收费,园区本身不收费,彻底消除了乱收费乱摊派问题。
为方便顾客办事,提高工作效率,园区在办公楼二楼设立“一站式”服务窗口,简化办事程序,顾客在一个窗口就能较快地办完所有的手续。
由于园区内有很多跨国公司做进出口贸易,因此能否有一个便捷的物流通关环境至关重要,特别是对做信息产业的公司来说,时间效率关系到企业的生存发展。为此园区积极与海关配合,在园区和上海之间开设一条绿色通道,就近申报,全程监管。98年在园区的唯亭开通了苏州进出口货物分流中心。2001年又申报设立了出口加工区,区内企业由海关24小时监管,简化现行手续,提供更为便利的通关条件,同时还享受到一些优惠政策。2001年初在出口加工区启动“无纸通关”试点,大大简化了企业报关的手续,减少了报关费用和人力资源浪费,提高通关效率,降低企业成本。2001年11月与上海海关关际间进口货物“空陆联程”中转新模式正式试运行,园区陆路口岸具有了国际机场的新功能,解决了园区没有国际机场的缺陷。通过以上措施,大大地改善了园区物流通关的问题,为企业带来了极大的便利,也成为吸引外资企业落户园区的一个重要法码。

5、建立高效灵敏的监督机制,保证公务员依法行政
园区内的行政监察部门在加强和促进公务员的廉政建设方面起到了重要的监督作用。由于园区内实行政企分开的运作模式,企业只要依法经营,照章纳税,就不必顾忌行使对政府工作的监督权。相反,企业是园区的纳税人和经济发展的主力军,政府和公务员应该履行为他们提供优质服务的义务。
为加强对公务员的监督,园区建立了覆盖全区域的纵横监督网络。管委会设立顾客投诉中心,负责受理政府机关的投诉,使政府工作全面处于公众监督之下。投诉中心之下还设立了客户投诉受理机构,使投诉的问题能得到及时答复和解决。对关键领域实行重点监督,聘请廉政建设联络员对财税、基建、行政执法等部门进行定期评议,评议结果公开,对评议结果不好的单位要求立即整改。为确保行政管理的透明度,便于监督,各政府机构与社会各届主要投资者建立定期协商制度,相互沟通,增进理解。各政府机关普遍实行承诺制,明确各自的职责,对违诺者进行严肃处理,并列入年度考核。
园区通过完善责任体系,健全监督网络,重点规范财务管理、政府采购、建筑有形市场招投标等各项制度,强化廉政勤政制度建设,真正做到了以教倡廉,以制保廉,以俸养廉,以勤促廉,十年来未发现一件重大经济案件。

三、对新加坡公务员管理制度的学习与创新
1、在公务员的录用方面。
苏州工业园区借鉴新加坡经验,按照公开、公正、公平的原则,打破地方保护主义,通过各种途径发布招聘信息,从全国各地选拔优秀人才充实公务员队伍,保证了园区公务员从一开始就具备较高的素质,适应了园区发展的需要。但园区在具体的录用过程中,结合中国国情,进行了一定的改进和创新。
新加坡在公务员录用过程中,一般不进行笔试,而主要依据应聘者的学历和在学校的学习成绩,但应聘者必须通过面试,当场回答各种问题。录用后要进行心理测试,以了解应聘者的基本素质和潜在能力。其次是进行两年的试用期考察,把试用者放在不同岗位上进行实践和评估,若两年内没有工作成效,则被取消资格。在录用过程中还要查阅应聘者在学校期间在人际关系和为社会服务方面所获得的导师的评语,了解应聘者与他人合作与为社会服务的态度。从整个录用过程中,我们可以看出新加坡政府看重得是应聘者的综合素质和未来的发展潜力以及与人合作为社会服务的态度。
园区在录用公务员时要经过5道程序:资格审查、笔试、面试、心理测试、体检。5项合格后进行为期半年的实用期,实用合格后才能成为正式公务员。园区在录用公务员时更看重的是笔试成绩,而忽视了应聘者与他人合作为社会服务的态度。

2、在对公务员考核方面
园区借鉴新加坡打分排序法,每年对公务员从“德、能、勤、绩”四个方面进行考核,连续两年排名最后且考核不合格者将被淘汰,此举既保证了公务员要始终保持积极进取的工作态度,也避免了工作合格而担心排名最后带来的不安全感,体现了一定的科学性。

3、在公务员的福利待遇方面
园区借鉴了新加坡的做法,实行高薪以吸引人才,以高薪促使廉政。园区管委会在国家政策的允许内,提高园区公务员待遇,他们的工资是苏州市同类职位的1.5倍,最少年收入也在7-8万元。在目前中国工资水平普遍偏低的情况下,园区的高薪待遇从一定程度上吸引了大批优秀人才到园区政府工作。但和新加坡相比,园区公务员的待遇并不象新加坡公务员那样比社会平均工资高出许多,公务员之间的差距也没有那么大,这也许是由我国国情决定的。

4、在公务员的培训方面
在公务员培训方面,园区也向新加坡学习,为公务员提供各种机会的培训,如岗前培训、聘请中新两国专家就地培训,选派优秀人员分期分批赴新加坡学习等。培训既是提高公务员素质的一条途径,也是给公务员的一项福利。

5、在公务员勤政廉政建设方面
园区管委会借鉴新加坡经验,要求每个公务员年初都要制定工作目标,年末根据目标完成情况进行奖励,对有特殊贡献的人员给予重奖。为便于顾客监督,园区各政府机构纷纷实行承诺制度和违诺处罚及顾客投诉制,以促使公务员勤政。
为加强公务员廉政建设,树立良好的政府形象,园区除实行高薪养廉以外,还逐步完善了公务员管理制度和监督网络,以制度和借助外部力量来约束公务员的行为,防止以权谋私、贪污受贿现象的发生,因此十年来园区没有发生一起重大经济案件。

四、结论
园区管委会在公务员建设和管理方面结合中国国情和园区实际,有选择地借鉴了新加坡公务员的管理经验,形成了自己独具特色的管理模式,培养了一支素质高、业务精、作风硬、战斗力强的公务员队伍,从而保证了园区各项政策的贯彻实施,保证了园区政府能够提供高效廉洁的优质服务,树立了园区政府良好的形象,创造了园区良好的投资环境,吸引了大批国内外企业纷纷落户园区,为园区的快速发展奠定了坚实的基础。

TOP 来源:操乐玲 打印本页
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