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MPA学员苏州毕业实习后感之四

发布时间:2004-06-25     点击数:16341     发布作者:MPA中心
不 患 寡 而 患 不 均
―苏州工业园区失地农民安置问题的思考

2001级集中班:湛忠清

苏州工业园地始建于1994年,到2003年底累计已开发土地面积70平方公里,累计转让土地2.3万亩,涉及征地动迁2.95万户,动迁11.20万人。如此庞大的动迁人口,十年来却没有发生一起因安置问题而引发的上访事件,不得不让人惊叹苏州市政府和园区管委会工作的细致。为了使失地农民共享园区开发建设成果,保证生活水平和质量不断提高,解决失地农民的后顾之忧,苏州市政府和园区管委会制定实施了一系列的安置措施,确保了园区农民收入的快速提高、园区社会的稳定和园区开发建设的顺利进行。以下本文对苏州工业园区农民安置作简要介绍,结合我国失地农民的现状和成因,借鉴一些国外的土地征用制度经验,对苏州工业园区农民安置问题略作思考。

一、苏州工业园地失地农民安置的做法
十年间,苏州工业园区( 以下简称“园区” )对失地农民就生活、就业、保障方面形成了进行“三位一体”的安置措施,使失地农民“失地不失业,失地不失岗,失地不失利”。
1、生活安置。园区建设用地一律实行先征后使用原则,征用土地后,对失地农民实行农转非。在政府安置前,每人每月发放160元的生活费,10元的医疗补助,给以困难户一定的水电补贴。征用土地按每亩1.2万元标准补偿,1200元标准赔偿青苗费。除按货币补偿外,园区还积极鼓励农民采取股份合作、劳股混合等形式多方帮助农民建设标准厂房出租,以增加农民的经营性收入。对动迁农民按人均35平方米标准新建农民楼,按成本价向动迁农民出售,并对拆迁农民住房进行评估赔偿,对买不起住房的困难户,园区投入3000万元帮其建房。
2、就业安置。对符合保养年龄的征地剩余劳动力按规定发放保养费和医疗补助费;对具有劳动能力的失地农民,在未找到工作前发放待业生活费,并通过技能培训促进就业。建区10年,累计有4万农村劳动力已转换为具有就业、创业技能的新型市民,1.8万多适龄农民到各类企业就业。
3、社会保障安置。目前,园区被征地农民统一纳入园区的社会保障体系。一是养老保险。根据《苏州工业园区农村基本养老保险管理暂行办法》,园区建立了以区财政、镇财政和村(居)集体及参保农户共同承担,社会统筹和个人帐户结合的农村基本养老保险制度,园区农村基本养老保险的缴费基数由园区公积金行政主管部门参照苏州市上年城镇职工平均缴费工资的50%左右确定,男年满60周岁、女年满55周岁以上的农民可以定期领取养老金。二是,医疗保险。按1:1:1的比例,由农民个人、镇政府和园区各出资50元,建立农民大病统筹合作医疗保险。三是,最低生活保障制度。对生活困难的农户,发放低保IC卡,办理优惠医疗证,发放水电补贴等。园区养老、医保和低保构建了园区农民基本的社会保障体系,确保农民病有所医、老有所养。
值得关注的是最近苏州市政府又出台了《苏州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》(苏府[2004]73号)已在今年5月1日正式实施。73号文件不但在失地农民的养老保险、失业保险、医疗保险方面有所突破,而且在征地补偿费和失地农民的再就业方面也有重大政策措施出台。该文件规定苏州将通过征地时一次性缴纳保障基金措施,建立被征地农民基本生活保障基金,实行全市相对统一的生活保障。该文件把被征地农民分为四断:第一年龄段为16周岁以下人员,每人一次性领取不低于6000元生活补助费,其就业后按规定参加城镇企业职工养老保险。第二年龄段为女性16周岁以上至35周岁,男性16周岁以上至45周岁人员,纳入城镇社会保险体系。将不低于70%的土地补偿费和全部的安置补助费计入的基本生活保障个人账户。第三年龄段为女性36周岁以上至54周岁,男性46周岁以上至59周岁人员,按月领取不低于160元生活补助费。第四年龄段(养老年龄)为女性55周岁以上,男性60周岁以上人员,从实行基本生活保障的当月起,按月领取不低于200元的征地保养金。73号文件还对所征用土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费作详细的补偿规定。苏府73号文件的出台和实施,必将对失地农民的基本生活给予制度和法律保证。
有了比较全方位的生活保障后,园区农民的生活水平和生活质量不断提高农民收入快速增长。2003年,园区农民人均纯收入达到8510元,是建园初期1994年的2.8倍,比上年增长了10%;是苏州市农民人均纯收入的1.3倍;是江苏省农民人均纯收入的2.0倍;是全国农民人均纯收入的3.3倍。

二、我国失地农民的现状和成因
我国到底有多少失地农民,专家估计不一。查找相关文献,估计2000万,4000万,6000万的都有。农民失地的原因主要有:国家征地、开发区圈占、乡村集体非农用地、土地流转、全面小康新农村建设等。就目前而言,开发区圈占几乎占了一半以上,浙江师范大学农村研究中心主任王景新把“无地、失地、外出打工农民”称为“新三农”问题,而失地农民生活困境问题更是当前关注的焦点。一些园区在开发建设中没有对失地农民进行很好的安置,致使失地农民的生活水平下降,陷入困境。全国各地由于征用补偿金数额偏低等原因而造成农民上访事件不断增多。“据统计,目前我国各地群众上访案件中涉及土地问题的近40%,其中60%左右涉及征地问题,而征地补偿低,土地增值分配不合理是农民反映比较强烈的一个问题”。(陈和午,2004)造成失地农民生活困境原因,归纳起来主要有:①征地补偿标准偏低。②一次性“买断”方式单一,缺乏对失地农民未来生活的长远考虑。③征地时超越经济发展的阶段,不能解决失地农民的就业问题。④征地补偿费用不能兑现或分配混乱。
就我国目前的现状,造成失地农民利益得不到保障的根本原因是:第一,地方政府不正确的发展观。在GDP、经济增长率、财政收入增长率成为政府官员升迁、考核的主要指标的前提下,超越自身的经济承受能力,盲目圈占土地,大搞开发区,试图实现“跨跃式”发展就成为地方政府的本能发展需要。第二,不合理的财政体制迫使地方政府冒险“踩红线”。现行的财政体制是“分灶吃饭”的体制,对于大量以农业为主的县域政府来说,如何保证财政供给人员的吃饭问题是头等大事。实行农村税费改革后,这种事权和财权不统一的局面进一步加剧,上级的财政转移支付难于兑现干部和教师的基本工资。在这种情况下,土地被当作了第二财政,以地生财,“低征高卖”成为县域政府财政收入的重要来源。第三,征用土地制度规定的不合理。现行《土地管理法》规定对征用耕地补偿费为耕地征用前3年平均产值的6――10倍,安置补偿费为该耕地年产值的4――6倍,并规定最高补偿额不得超过土地产值的20倍。这种计划经济色彩很浓的土地征用制度与市场经济法则完全脱离,已不符合市场经济发展的需要。这就造成一些地方政府实际操作中的“寻租”行为,随意侵占农民的利益。第四,土地制度产权主体位不明确。我国的相关法律规定,我国的土地实行国家和集体所有制,即社会主义公有制,农村土地应属于村集体所有。但实际中,农村土地成了乡镇所有或者县政府所有。征用中,农民没有发言权,不能成为式谈判的一方,权益得不到有效维护。
通过比较可以看出,苏州工业园区给我们提供一个很好的范例,是我国开发区建设中对农民安置非常好的为数不多的开发区之一。

三、国外土地征用补偿制度的比较
当今世界大多数国家都建立了土地征用补偿制度,对土地所有者进行合理补偿。以下以美国、日本、新加坡为例,分别从土地征用用途、补偿范围和补偿标准三个方面简要介绍。
1、美国―――最高土地权的行使。
土地征用用途:只限于公共目的。
补偿范围:包括财产的现有价值、财产未来赢利的折扣价值、因征地而导致邻接土地所有者和经营者的损失价值。
补偿标准:根据征用前的市场价格标准计算。
2、日本―――《土地征用法》
土地征用用途:重要的公用事业
补偿范围:包括征用直接损失补偿和间接损失补偿,其中间接损失补偿包括因征地可能导致土地被征者的附带性损失的补偿、因征地使人们脱离生活共同体而造成的损失补偿、对因土地征用造成业主就业损失的补偿、公共事业完成后所造成的污染对经济和生活影响的补偿等。
补偿标准:市场价格和土地的地租。
3、新加坡
土地征用用途:公共事业
补偿范围:包括土地分割损失补偿、动产和不动产补偿、迁移住所或营业所费用补偿、其他费用补偿。
补偿标准:市场价格。

三国土地征用制度的相同点是:第一,地土征用标准依据是市场价格。第二,土地征用的目的都是公共事业。第三,补偿既包括有形的物质资产,又包括无形的精神资产的损害;既包括可见的直接损失,又包括未来的预期间接损失。可以说,大多数国家在征用农民的土地时,都是把农民的利益保护放在首位,在法律的框架内活动,最大限度地避免侵害农民利益行为的发生。

四、苏州工业园区失地农民安置中需要完善的建议
谈完了我国失地农民的现状和国外土地征用制度后,我们再回过头来看看苏州工业园区失地农民安置中是否存在问题。
苏州工业园地建区10年来,取得举世瞩目的成就。用不到苏州3%的土地,3.5%的人口和5%的工业用电量,创造了全市14%的地方一般预算收入,18%的工业产值,22%的注册外资,28%的进出口额。2003年园区实现国内生产总值达到365亿元,完成财政收入46.2亿元,分别是开发区之初1994年的32倍和117倍。这些成就是令人欢欣鼓舞的。
但细细研究园区相关数据,本文发现有两个现实的问题和一个潜在问题值得我们思考:
1、农民收入增长速度远低于经济发展速度。

三个指标年均增长速度比较
1994年 2003年 年均增长(%)
农民人均纯收入(元) 3025 8510 12.1
园区生产总值(亿元) 11.32 365.1 47.1
财政收入(万元) 3937 462044 69.8
10年间,农民人均纯收入以年均12.1%的速度增长,而园区GDP和财政收入分别以47.1%和69.8%的速度增长,增长速度严重不协调、不同步。
2、 园区居民的收入差距较大。
2003年部分地区城乡居民收入之比
地 区 城镇居民可支配收入(元) 农民人均纯收入(元) 城乡收入之比
园区 25000 8510 2.94:1
苏州 12361 6750 1.73:1
无锡 11647 6329 1.84:1
常州 11307 5550 2.04:1
江苏 10617 6134 1.73:1
全国 8472 2622 3.23:1

注:①城乡收入之比=城镇居民可支配收入÷农民人均纯收入。
②园区城镇居民可支配收入用园区职工年收入代替。
从上表可以看出,园区居民的收入差距要比苏州和江苏大,农民收入仅为园区职工收入的三分之一,一般园区公职人员的年收入更是农民收入的十几倍。虽然园区2.94:1的城乡收入差距比全国3.23:1的差距要小,但园区居民是个特殊的社会小群体,城乡界限模糊,居民社会交往密切,收入不均更为显性化,低收入居民的不公平感表现的尤为突出。而且就农民内部来讲,人均8510元的纯收入,实际上掩盖了农民收入的差距,一小部分能人农民的高收入平均掉了大部分低收入农民的实际收入水平,低收入失地农民生活陷入困境。“苏州强势政府下失地农民所得补偿,目前都无法维持原来的生活水平”(刘奇洪,2004)。
3、养老保险将来存在较大的资金缺口。
按照园区和苏州市政府有关养老保险政策的规定,在假定人口自然增长率和劳动增长率为零的前提下,按失地农民养老保险缴费比例为16%,缴费基数为苏州市上年度全市职工年平均工资18971(快报数)的50%,一次性缴纳15年计算,可以算出失地农民一次性缴纳的养老保险金为:18971元×50%×16%=22765元。而苏州市2002年的居民的预期寿命为77.5岁,平均余命为17.5年;男年满60周岁,女年满55周岁就可以申请领取基本养老金,养老金70周岁前按苏州市上年度全市职工年平均工资的20%计发,70周岁以后按苏州市上年度全市职工年平均工资的22%计发;因此,预期的养老金待遇为:(18971元×20%×10)+(18971元×22%×15.5)=102633元。即使考虑养老基金投资安全和增殖,也不足于弥补102633-22765=79870元的资金缺口。
由于上述三个问题的存在,我想再过10年、20年,园区政府也不能保证失地农民还会那么顾全大局,很温顺地为园区开发做出牺牲。当园区失地农民意识到不能共享园区开发建设成果时候,他们又会采取何种行为去争取自身的权益呢?
2500年前,孔子说过:“不患寡而患不均,不患贫而患不安”。我想人们之所以会产生“贫寡”的感觉是因为“不均”的存在,没有“不均”就无所谓“贫寡”。“贫寡”只是相对的和主观的概念,“不均”才是现实中一个绝对存在的差距。当然,孔子的这句话有其局限性。一定程度上,在一定的历史阶段“不患寡而患不均”是大锅饭、平均主义思想的托词,不利于社会竞争意识的形成,容易人们普遍地产生懒惰思想,而使整个社会失去进取心,从而永远停留在“贫寡”阶段。但我们也应该认识到当社会发展到一定阶段,社会财富较为富足而又分配不均时,“不均”就会产生社会心理的“不安”,人们追求机会均等和分配公平的愿望就会愈加强烈,社会稳定的基础就会受到挑战。我们不会忘记中国历史上的农民起义都是打着“均贫富”的口号揭竿而起的。2003年我国城镇居民可支配收入增长了8%,而农民人均纯收入只增长了4%,反映居民收入差距的基尼系数达到0.45,已经大大超过了0.4的国际公认警戒线,而且这种差距还在继续扩大。这已经引起了国际社会和我国政府的高度重视,社会各界正在试图通过各种措施来努力消除这种差距。所以,赋有责任的各级政府绝不能再制造新的“不均”和“不安”因素。
苏州市政府必须未雨稠缪,在10年园区安置失地农民的成功经验基础上,充分考虑各种可能的因素,以不影响园区开发建设为前提,以我国失地农民现状为鉴,借鉴国外土地征用制度的做法,用市场经济的手段,突破我国土地征用体制和制度的缺陷,真正坚持以人为本,把“富民”与“强市”有机地结合起来,走科学的发展道路,实现社会和经济的协调发展,确保园区社会的长期稳定,园区开发建设的顺利进行。

参观文献:
①陈和午:《土地征用补偿制度的国际比较及对我国的借鉴》《调研世界》2004年第6期。
②宋斌文等:《失地农民问题是事关社会稳定的大问题》《调研世界》2004年第1期。
③常进雄:《土地能否挽回失地农民的保障》《中国农村经济》2004年第5期。
④王景新:《“新三农”问题值得关注――对天地、失地、外出打工农民现状的剖析》《中国信息报》2004年6月17
TOP 来源:湛忠清 打印本页
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